中超买球公务员依法行政案例分析

　　中超买球我国人民正在努力建设社会主义现代化事业。那么，我们现在离现代化还有多远呢？关于现代化的发展水平，国际比较流行的看法是以美国社会学家英格尔斯提出的10项指标来衡量。中国的现代化水平在世界120个国家中排名第66位。按改革开放20年发展速度预测，还需13年就可达到现代化标准。这是中国社会科学院社会学所社会指标研究课题组2000年3～4月份经过测算得出的结论。

　　英格尔斯的现代化指标体系于60年代提出，包括人均国民生产总值、非农业产值占国民生产总值比重、服务业产值占国民生产总值比重、大学生占20～24岁年龄人口比重、平均预期寿命、平均多少人有一名医生、识字率等10项。中国社会科学院社会学所课题组收集了百万人口以上的120个国家和地区的10个指标的1998年数据，用英克尔斯的标准作为衡量值，用综合指数法对各国现代化水平进行了综合评价。根据此评价，1998年中国实现现代化标准（也可称为现代化指数）为81.9％，现代化水平居世界第66位，比1993年上升了7位。1998年世界各国平均现代化指数为100.8％，比我国高19个百分点。从指标来看，我国现代化建设的速度是很快的。我国有些指标超过了世界平均水平（如平均预期寿命、平均多少人有一名医生、识字率），也超过了现代化的最低标准。我国其他6项指标居世界后列。我国的现代化指数1978年是59.6％，到1990年就提高到了69.8％，1995年为79％，1998年为81.9％。按此速度预测，还需要13年就可实现现代化。

　　问题：请根据美国社会学家英格尔斯的现代化指标体系，分析我国政府在推进现代化进程中所应扮演的角色，并以“现代化事业与政府职能”为题进行讨论。

　　据国内众多媒体报道，邮电业内高层人士在《21世纪商战宝典——电信》一书中披露：中国邮政每年亏损数十亿，而中国邮电业平均工资收入，却是全国20多个行业中收入之最高者。这是何道理？亏损的企业，何来的高薪发放？几十年如一日长期亏损，按市场经济劣汰原则就该倒闭！几年前寄封信8分钱亏损，翻了6倍如今5角钱一封还是亏。

　　中国邮政业，1991年完成业务总量204.4亿元，是亏损；1995年完成业务总量998.8亿元，亏损50.2亿元，相当于邮政当年业务收入的34％；1996年亏损70亿元；1996年12月1日，邮政业务全面调价，其中各种信函业务提价超过6倍，当年完成业务总量1770亿元，预计亏损仍在40％左右。亏在何处？为何亏损？

　　政府垄断降低公共服务的效率。国家邮政系统的案例也许比较能够较好地说明这个道理。邮政一直以来被看作是典型的公品，需要政府垄断经营。但是，我们也发现垄断经营的后果是以牺牲社会效率为代价的。你认为，导致邮政“亏损”的根本原因何在？邮政行业能否引入竞争机制？请结合中国移动通讯体制的改革谈谈你的看法。

　　顺德市经济发达，改革开放以来一直位于全国“百强县”之前列。作为广东省综合改革的先行点，顺德在产权制度改革、政府职能转变和行政体制改革方面在国内处于领先地位。

　　顺德一直是以其集体经济发达著称。据1993年的统计，顺德工业企业注册资本中，公有经济占74％，外资占24.7％，民间资本仅占1.24%。在北旺镇，镇办企业占了80%，公有企业占90％，公有经济占绝对优势。顺德人推崇的是“以集体经济为主，乡镇企业为主，骨干企业为主”，当然“三个为主”也取得了相当大的成功，创造出了一系列国内名牌产品，如美的空调、容声冰箱、万家乐热水器等。与此同时也出现了政企不分的现象，企业变成了政府的附属物，政府主导经济运作方式。企业上新项目要由政府作担保向银行。企业经营者不承担直接的经济责任。盲目投资，广铺摊子，重视经济的外延扩大，忽视经济的内涵式发展。企业领导制度不健全，企业领导权力过大，“厂长经理负责制”成了“厂长经理所有制”。结果是厂外有厂，账外有账，集体资产流失严重，一些企业的厂长、经理把利益转移到协作厂，通过交易，将一部分截留给私人，个人的腰包一天天膨胀起来。于是，出现“个人负盈、企业负亏、政府负债”的现象。市长冯润胜说：“当年靠政府担保，高投入、高负债起家，九成以上的企业是政府全资，现在有限的公有资本再难以支撑如此庞大的公有经济；政府有限的利益再难以承担无限的风险，难以适应市场经济体制，无法良性循环，再不变一变，改革开放的成果就没有了！”乡镇企业的规模越来越大，逐渐成为“二国营”，弄虚作假现象严重。一家长期戴着“先进企业”桂冠的工厂，每年上报盈利6000多万元，实际上却负债5000万元。消费恶性膨胀，有的企业领导用购买小汽车，请家送礼，任意挥霍。这些现象造成国有资产流失，企业经济效益低下，到1993年全市197家市属企业中，资产负债率高达80％。

　　顺德市领导层看到，“政企不分是一切问题的总根源”。一位老镇委说：“从眼下来看，传统公有制模式，比那些以个体经济为主的市镇有更多的优越性，有更强的实力；但随着改革的深入，深层次的矛盾和问题必将日益显现，前景不容乐观。”顺德人开始认识到，在市场经济条件下，要使经济高质量、高效益地运转，必须实行政企分开，从政府包办转为由企业自主经营；从靠投资拉动转为以效益牵动，让市场、效益成为企业赖以生存和发展的基础，即转换企业经营机制，转变政府职能。于是，以产权制度改革为突破口、以转变政府职能为关键的改革在顺德拉开了序幕。

　　顺德人认识到，尽管集体经济力量雄厚，但要有经济发展的后劲，必须对传统产权结构进行改造，触动“产权”这个尚未有人敢碰的“禁地”，建立适应市场经济的经营、分配机制。1993年9月，市委、市政府下发了《关于转换企业机制，发展混合型经济试行办法》（下称“28条”或“35条”），明确提出要通过企业产权制度改革，“促进以股份制为主要形式的多种经济成分并存的混合型经济的迅速发展，建立适应市场机制的公有资产管理运营体制”。这个办法最初为28条，到1995年完善补充到35条，是顺德企业与政府改革的纲领性文件。

　　根据“28条”，改制的第一步是对全市公有制企业进行全面清产核资，委托中介机构进行资产评估，然后界定产权。原国营企业和国家直接投资形成的资产为国有产权；各级政府的投资及其他行政部门担保投资兴办的企业所形成的资产，为地方政府产权；企业奖励金和福利金，可作为职工产权。产权理清以后，按照现代企业制度的要求，通过对国有和乡镇集体所有企业实行多种形式的改造，实现政企分开。一是对关系全市国计民生、带有专营性质、基础设施、高新技术的骨干企业进行公司制改造，改组为政府全资或控股的股份有限公司，或者有限责任公司；二是通过出让部分股权或扩股的办法，吸引外商注资，从而组建中外合资合作有限公司，调整产权结构；三是把企业全部资产作价转让给原企业全体或大部分员工，组建新的股份合作制企业；四是把企业的设备和流动资产转让给员工，把土地使用权和厂房租赁给员工，实行租赁经营；五是对微利、亏损的小企业公开拍卖，转为合伙制或企业。经过3年扎实稳妥的推进，到1995年底，顺德市、镇两级1001户企业全部转制完毕，由政府独资、控股、参股企业163家，企业职工持股企业566家，企业经营者持股和拍卖、兼并企业272家，租赁经营331家，停产21家，市、镇两级企业中，公有资产的比重由90％下降为62.4％，市、镇两级的国有资产重点转向基础产业和高新技术产业，质量和创利能力大大提高。

　　这样，顺德“抓住一批，放开一批，发展一批”，将基础产业和高新技术产业改组为政府全资或控股企业，交由公有资产管理委员会下辖的投资公司经营；大多数企业则通过合作、转让、租赁、承包、拍卖等形式放开经营。如大良镇的德胜电机厂，前身是国有老厂，转制时资产评估为6000多万元。全厂900多职工集资买下该厂，成为工厂股东，投资150万元的最大股东做了董事长。该厂转制后，工厂员工既是工厂职工又是工厂股东，实现了“劳动者的劳动联合和资本联合”，原来“人人有一份，人人都没有”的产权虚置的状况改变了，他们信奉“搞得好起楼，搞不好跳楼”的哲学，企业职工的主人翁意识普遍增强。成了企业的股东后，职工们说，“我们是企业的真正主人”，因此，比以往更加关心工厂，生产积极性大大提高了。同时，企业的内部约束机制也逐渐形成：企业盲目、盲目上新项目的现象少了；消费膨胀得到遏制，企业领导大手大脚、铺张浪费的不良风气有所扭转。总之，良性循环已经开始出现。1993年，顺德市固定资产投入达58亿元，1994年下降到41亿元，降幅达29.4％；1995年再降到31亿元，降幅达29％。3年间，固定资产投资规模逐年大幅度下降，说明盲目投资风得到了有效控制。

　　在传统的产权制度条件下，政府的行为事实上是企业行为；政府官员是在“经商”而不是行政，终日劳心费神的工作大多是企业的产、供、销问题；政府是整个公有经济的大管家，政府是个大企业。而在企业产权不明、企业还是政府附属物时，所谓的转变政府职能事实上只能是一句空话。如果在条件尚未完全成熟时硬是将职能转移出去，“做夹生饭”，那也无疑会造成混乱的后果。道理很简单，就是在转移出去的职能尚未有新的载体时，必然造成管理的真空地段，导致市场的无序状态。现在顺德通过产权改革，可以说是很好地解决了这个问题。政府在一定程度上解放了出来，真正干起了政府的事，政府行为不再完全是去管“不该管、管不了、管不好”的事。从顺德的经验看，在产权制度改革后，在市场经济条件下，要充分发挥市场在资源配置方面的基础性作用。但正如政府不是万能的那样，市场同样不是万能的。按照与市场分工的原则，顺德市政府主要承担下列职能：

　　一是提供公共物品。公共物品是私人不愿生产或无法生产的由政府提供的产品或劳务，包括城市环境、气象预报、邮政通讯、基础教育和公共卫生，以及理应由政府负责的其他事务，如社会治安、审计稽查、环境保护等。顺德在产权制度改革、政企分开以后，政府官员再不用为企业上哪个项目操心，也不用为产品找市场、搞推销忧愁，而是在交通、通信、能源等基础设施建设方面，超前加以发展，改善投资环境。市政府组织引入外资共同经营“四路八桥”，其中投资30多亿元建成准高速公路102公里。1994年，顺德市公路总里程达1027公里，密度为每百平方公里128.43公里，成为全国公路密度最高的县市。全市的电线万门，电线万户，移动电线万户。自发电厂能力也达64.5万千瓦，电力自给有余。自来水普及率达98％。政府还根据社会和群众需要，举办了大批公益事业。仅1994年就兴建公园8个，公厕44座，垃圾中转站27个，兴建改建中小学55所，新增派出所13个。

　　二是管理国有资产，确保国有资产的保值增值。按照现代企业制度的要求对公有制企业实现多种形式的改组以后，政府的一大经济职能是设立专门的机构、专门的制度来管理国有资产。当然，这种管理既不同于传统上政企不分条件下对企业的直接、微观管理，也不同于政府的宏观经济管理行为，而是严格按照市场机制运行的一般要求，保证政府的国有资产管理行为相对独立。这里，政府要管的仅仅局限于政府全资、控股或参股的企业。顺德市按照“抓住一批，放活一批，发展一批”、“抓住大的，放活小的”的原则，对大量一般性行业，则让经营者责权共享，风险与利益共担，自主经营。到1995年底，由市镇两级政府独资、控股、参股企业163家，公有股所占比例为62.4％。

　　三是建立社会保障机制，保障全社会的人道发展。在发展经济的同时，一方面要让全社会享受到经济发展的成果，另一方面市场竞争追求的是高效率，企业要根据资本的要求实现效益的最大化，而不是像传统上那样，承担过多的社会责任。这是符合市场经济的基本规律和资本运作的本质要求的，是无可厚非的，尤其是在我国生产力水平落后的情况下，很大程度上要优先照顾效率的提高。而这样发展的结果，企业必然会把冗员推向社会，也会引发社会问题，甚至危及社会稳定。因而，政府必须大力发展社会保障事业。顺德市的社会保障制度与产权制度的改革同步进行，这就保证了改革得以稳定、顺利进行。在顺德企业转制的纲领性文件“35条”中，有10条20多款专门详述如何建立和完善社会保障体系。首先是剥离改制企业的离退休人员。企业必须为已离退休的人员投养老和住院保险。离退休人员由企业保障真正过渡到了社会保险。对在职职工，全市强制推行养老保险和住院医疗保险。到1997年中，全市100来万人口中有80万参加医疗保险；35万人参加工伤保险；30万人参加养老保险。与此同时，政府还启动一系列“民心工程”，保证了转制期间政情民情的稳定。这样就保证了“老有所养、残有所助、失业有靠、处处无冻饿、生病有治疗”。

　　地方政府的职能究竟如何界定，各地情况不同，我们不能一概而论。但从顺德市政府的职能配置，我们可以从中得到什么启示？他们有没有做不该做的事？还有什么该做的事没做？

　　所有地方政府的职能都要有法律授权，否则地方政府的行为便是无效或非法的。地方政府的权力基本上来自正式的法律条文，如《1936年公共卫生法》，以及地方产法。

　　职能的基础 在英格兰和威尔士，教育经费是迄今为止地方政府单笔费用最高的项目，其总数达到了90亿英镑。在政府拨款的中小学校，学生总数达到了700万。然而，直到19世纪中期以前教育是自愿行为。第一笔政府拨款仅仅2万英镑——1833年拨给国民协会和英国和外国学校协会。1870年教育法在教育欠发达的地区建立教育基金会，提高拨款比例。也规定了5岁到13岁的适龄儿童的义务教育制度。1902年教育法建立了郡和郡学区的教育行政机构。

　　后来的发展 1918年教育法加强了地方教育行政机构，把拨款提高到50％，废除了学费制，扩大了许可服务的范围，把离校年龄提高到14岁。该法责成郡和郡学区负责“建立起国民教育体系”。

　　1944年教育法 该法建立起了现代教育制度。第一章规定建立教育部作为中央的行政管理机构，负责“提升英格兰和威尔士的教育水平以及促进致力于这个目的的机构的发展……并确保提供各种各样的、综合的教育服务”。教育大臣被授予广泛的指导和监督的权力。

　　委员会 每一个地方教育行政机构必须任命一个由现会员选举产生的有专业知识和技能的人士所组成的委员会，与教育行政长官一道工作。

　　职责 地方教育行政机构的职责是确保在其辖区拥有足够数量的学校以及保证幼儿及特殊教育得到经费的保障。初级和中级学校的管理权，在教育行政机构和校董之间分配。长期教育则在教育行政机构的控制之下，除了接受社会捐款的中级学校外。教会学校必须得到有地方宗教机构代表参加的、由地方教育行政机构主持的委员会的批准。

　　继续教育 每一个地方教育行政机构拥有的职能都是保证为继续教育提供满意的设施。这意味着为超过入学适龄人士提供全日制和兼读制教育。

　　住宅局 尽管某些保留权力被授予郡委员会，但地区委员会是住宅局。在伦敦市，公有住房委员会是该管理机构，在大伦敦，主要的住房管理机构是有限职能的伦敦各区，如过剩人口的住房保留给大伦敦市委员会。主要负责的大臣是由中央住房咨询委员会协助的环境事务大臣。

　　住房的规定 住宅局的职能是对该地区的住房需求进行定期的检查，很多地方住房行政机构通过下列方法提供住房：

　　1.危房 按照法律条文的界定（1957年《住宅法》），当一所房子被确定为“不宜居住”时，住宅局得依法要么把该房产作为一个单元处理或者作为某住宅群的一部分来处理。在前者，按照该房产是否能够按合理的成本修复，它的权力被进一步分割。

　　1.清理范围 当某地区的房子不适宜居住，或者因安排不合理而对健康机构威胁，惟一的解决办法是彻底拆除时，住宅局可以决定宣布某地区为清理区，倘若：

　　如果行动得到环境部的确认，住宅局可以依照清除命令或强制采购令（住宅局有做出选择的自由裁量权），强制企业主清理现场。

　　2.再开发地区 住宅局可以在过分拥挤、不适宜居住的工人阶级住宅区采取措施。住宅局，可以决定某地区为再开发地区的方式，或以从环境部得到确认的方式，以协议或强制采购的方式获得该土地。这样这里就成为再开发地区。（注：这个程序被1962年的《城镇规划法》所取代）

　　3.过分拥挤 住宅局的职能是负责检查该地区是否存在过分拥挤现象，并向环境部提交清理报告。他们也可以在某地区临时确定过分拥挤。

　　1964年和1969年《住宅法》 该法案确认了当前改善现有住宅的政策，排除了拆除和再开发的昂贵的政策。1964年法案引入了住宅强制改造程序。这个程序被规定总体改造地区的1969年法案所替代。该法案的根本原因是，解决250万“曙光”住宅特别是租住房屋的问题的自愿改造拨款计划的失败。1969年法案的规定，使得住宅局能够在总体改造地区处理住宅改善和环境改善的问题。

　　住宅改善拨款 1958年《住宅（财政条款）法》和1959年《住宅法》引入了拨款制度。前者规定，建立自由拨款制度，而后者则规定建立必须拨款制度。1958年法授权，拨款要承担转换住宅所发生的费用，以提供更多的住宅；而1959年法则强制地方住宅局制定标准拨款，以承担安装某些标准设施，如浴池或淋浴，厕所，自来水等等。为了得到这笔拨款，一套住宅只得安装提高居住质量的标准设施。

　　住房 按照1961年《住宅法》，租住区的住宅管理权被授予地方住宅局。大臣规定了地方住宅局适用于这些房地产的“管理行为规范”，这些规范包括排水、供水等等。住宅局可以要求这些住宅实施某些装修，做出关于防火逃生的规定，居住人数的限制，以及这些房产登记的计划。1969年《住宅法》扩大了住宅局的权力，它们有权制定紧急情况下的控制命令，这样住宅局就拥有了对这些住宅的直接控制权，使它们能够安置那些失去住所的住户并按照管理命令的要求实施一些工程。

　　1.房屋购买 地方住宅局被授权提供用于购买住房之目的的抵押（但这项便利条件在全国性的紧缩时期被缩减了）。

　　2.住房协会 地方住宅局被授权通过、建议和获得土地来协助地方住房协会提供住房。在中央层次，同样的住房协会受按照1964《住宅法》建立的“住宅法人机构”协助。

　　3.1965年《房租法》 在租赁管理、受政府控制的住房的房租登记等方面，地方住宅局被授予了重要的管理职能。

　　（作者注：本资料译自《地方政府》，即参考书目之十第152页至159页，由于篇幅所限，本书只摘译其“教育、住房”等前两项内容供参考，原书中“城市规划、公路、卫生和福利、公安消防”从略。）

　　英国是老牌的资本主义国家，其市场经济体制高度成熟。因此，分析英国地方政府的职能对刚刚启运社会主义市场经济的中国来说，有一定的借鉴意义。请把本案例与前面关于顺德市政府的职能转变的案例进行对比分析。

　　2000年盛夏逼近之时，由“农夫山泉”掀起的水行业有关“纯净水是好是坏”的争论已趋白热化的状态。然而，在这个竞争日趋激烈、动辄要在市场上“兵戎相见”的行业中，对比那些行业巨头们忽而压价紧逼、忽而愤怒声讨对手、忽而又在媒体上郑重声明如何如何的轰动性事件，有一方的声音曾长期显得微弱和不被重视，这便是行业协会！然而，这一次广东省瓶装饮用水专业协会以行业代言人的身份召集行业大会，意图平息业内“战争”，不失为一个亮点，令业界关注，但认真盘点这些行业协会则不能不涉及其当下困难的生存状态。

　　“财为庶政之母。”没钱，啥事都办不成。行业协会没什么钱。广东省瓶装饮用水专业协会会长郑自敏便有不少故事。1995年，国家修订了矿泉水的生产标准，他们便想在第一时间请修订矿泉水标准的专家到广州讲课，但一共有8个专家，考虑到经费问题，他们甚至都提出过能不能少来几个的请求。就最近的纯净水之争来说，他们组织召开行业大会，经费来得也不轻松，又是打电话，又是发传真，四处沟通，差一点眼泪没出来。这样的活动，协会有一个“怕”字，就是“怕”企业答应得好好的要出钱，但最后却“耍赖”不交。

　　行业协会没钱，直接原因似乎在于会员企业不交会费。像广东省第一轻工业协会、第二轻工业协会等协会，轻工业厅撤销后，无政府拨款，主要财源来自会费，但会员企业并不甘心情愿交“钱”，能有一半企业交费就不错了，所以紧要的还要解决“吃饭”问题，没有独立的财政力量，协会难免会“看人家眼色行事”，难免对业内的纷争有一种“心有余而力不足”的感觉。但行业协会是不是就注定有一个“穷”命？熟悉美国行业协会情况的广州华凌家电公司总经理朱大成指出行业协会要“富”，就得创造附加价值。国外的行业协会依靠举办高级培训、考证甚至卖书卖教材都大大增加了自己的财力。实际上，专业协会的高级培训，是大学和研究院都做不到的，自然就有吸引力。像美国商会apics这样的全国性物流协会，经常举办研究级的物流管理培训，在行业内威信极高。

　　行业协会声音小，管不了太多的事，表面上是财务的问题，实质上是权威性问题，会员企业为什么不交会费？说得尖锐些就是不认你这个权威！可是，协会的行业权威又来自哪里？

　　广东省二轻工业协会秘书长曾慧生说：“手上要有武器”。这些武器是何方神圣？无非就是一定的行业管理权。曾指出，原来的生产许可证发放、质量认证、评比、创优等权力，二轻工业厅撤销后，都直接归省经委管，这样行业协会手中便没了“武器”。“手上武器”没有了，不能替企业做事，自然就没有权威，像他这样曾在二轻工业厅做过科技处长，现在做赋闲的协会秘书长自然“心中失落”。所以，精简掉像工业厅等政府机构后，政府一定要有意识培养协会，并赋予协会一定行政权力。在涉及到行业重大发展方向、技术推广、新技术推介、产品鉴定等事务方面，一定要有行业协会参与，没有这个参与权，协会就没有办法掌握这个行业最新方向。而道理很简单，中超买球没有管理权限、没有最新动态信息，行业协会就没有适当生存空间。

　　如果说缺乏行业管理权限是行业协会“气短”的“权力”根由，那么，目前行业协会的组织形式也是其“气短”的根由。广东省瓶装饮用水专业协会会长郑自敏就坦称他这个会长就是过渡人物，是由原来制度下形成的组织形式造就的，既不是民选的，也不是企业家，而是由政府“下派”官员来任职。在他看来，这种架构很难在行业中确立稳固的权威，已不能适应形势的发展。

　　对于目前行业协会在产业转型中的困境，业内人士曾一针见血地指出，如果搞得好，大家听，如果搞不好，比原来的部门行政管理更差。可怎么搞得好？关键是行业协会要把“自己的位置摆正”，改变以前在政府部门的“官老爷”观念，赶快定位于服务企业。借鉴国外商会的经验，在组建信息网、行业标准、交流平台这三个方向做文章，在现在混乱的进程中，从专业的角度提出一些方向，反复不断灌输理念，反而会引导行业的发展，确立自己的权威地位。否则，行业协会怎么能摆脱政府“养老院”的社会批评？

　　政府职能转变后，原来由政府承担的行业协调与规范等职能要相应地转移到行业协会。在市场经济条件下，行业协会要发挥重要的作用，从行业规范与标准的制定、行业证照的发放到行业利益的保护、行业内部关系的协调等，都要有行业协会出面。这样，行业秩序才能得到保障。请结合广东省水行业协会的尴尬处境，分析如何有效地发挥行业协会的作用，使之有效地为社会主义市场经济服务？

　　职能转变是体制、机构改革的前提和基础。随着企业转制、政府职能及履行职能方式的转变，机构改革在顺德具备了现实可行性。

　　首先是在宏观上确立“一个决策中心、五位一体”的领导体制。顺德的改革是从该市的最高层开始。他们认为，行政管理机构的改革必须保证党委成为决策中心，确立市委会作为全市工作的决策中心。主任、市长、政协主席、纪委，都是市委委员，市委会议，也就是几套班子的联席会议，会议决定的事项就能通过、政府、政协、纪委各自的任务、职责和职能去贯彻实施。

　　二是在此基础上，理顺关系，精简机构。顺德市撤销归口机构，各种委、办全部撤销，政府各职能部门统称局，均属同一层次机构，由市委、市政府直接领导。具体做法为：

　　1.同类合并。性质相同或相近的机构，实行合并或合署办公，合而为一。市委办与市政府办合并；组织部、人事局、老干局、直属机关党委合并统称为组织部（对外加挂人事局的牌子）；纪委与监察局合并，两块牌子，一套人马，负责全市的党纪、政纪工作；工商局与物价局合并为工商物价局；文化局、体委合并为文体局（加挂文联的牌子）；教育办并入了教育局；计委与统计局合并，改为计划局；科委与技监局合并，改为科技局；侨务办、外事办合并，成立侨务外事局（加挂侨联牌子）；部与政协办合署办公。

　　2.另起炉灶，新设机构。新成立一些部门，承担新的职能。撤销经委、乡镇企业局，成立工业发展局，负责全市工业的行政管理；撤销农林局、水产畜牧局、绿委办、糖办、饲料办和农业基地公司，成立农业发展局（与农村工作部合署办公），负责对全市农业进行统一管理；撤销了外经贸委、财办、口岸办，成立了贸易发展局，统管全市的内外贸易；旅游局改为旅游总公司，其行政职能划归贸发局；撤销了建委，调整了国土局，成立了政市建设局，分别负责推进公用事业的发展、建筑市场的管理和全市的建设规划、国土管理。

　　3.保留加强。有些部门保留了下来，其职能也得到调整或加强。这些部门分别是：宣传部（党史办的工作划入宣传部）、武装部、计划生育局（原计划生育委员会）、民政局、卫生局、环保局、国土规划局、公安局、司法局、财政局、税务局、审计局、劳动保险局（原称劳动局）、水电局、交通局。

　　4.转性分离。将些政企不分的机构分离出去，把行政职能归口主管部门执行，原部门转为企业或事业单位。原商业局改为商业总公司，转为纯企业单位；粮食局改为粮油总公司，从行政型转为经营型；广播电视局改为广播电视总公司，提供有偿服务，其行政职能划归了宣传部；档案局改为档案馆，人才交流中心从原人事局划了出来，变成了纯事业单位。

　　通过以上几种途径，顺德市的党政机构由53个精简为29个，全市内设机构也减少125个，撤销临时机构100多个，只保留20多个。人员编制也由原来的1200多人减至900多人。〖ht.jpg>

　　结合第二章案例《顺德经验：政府的作用是“掌舵”而不是“划桨”》，我们可以发现政府职能决定政府的组织机构。职能转变了，其机构的问题便迎刃而解。“拆庙”也好，“送神”也好，其前提都是搞清楚“究竟该干什么”这个根本。在国内政府职能转变及机构改革方面，顺德的做法仅是众多模式之一。但是，我们要看到，就市场体制发育完善的程序而言，顺德的机构改革在国内确实有“为天下先”的示范作用。

　　1.研究提出国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度发展计划，研究提出总量平衡、发展速度和结构调整的调控目标及调控政策，衔接、平衡各主要行业的行业规划。

　　2.做好社会总需求和总供给等重要经济总量的平衡和重例关系的协调，搞好资源开发、生产力布局和生态环境建设规划，引导和促进全国经济结构合理化和区域经济协调发展。

　　3.负责汇总和分析财政、金融等部门以及其他国民经济和社会发展的情况，分析研究国际、国内经济形势，进行宏观经济的预测、预警。参与研究财政政策、货币政策，研究提出运用税率、利率、汇率和价格等重要经济手段的政策建议。

　　4.提出全社会固定资产投资总规模，规划重大项目的布局。安排国家财政性建设资金，指导和监督国外建设资金的使用，指导监督政策性的使用方向。确定政策性银行的总量，确定商业银行、直接融资用于固定资产投资的总量。安排国家拨款建设项目和国家重大建设项目以及重大外资项目、境外投资项目。组织和管理重大项目稽察特派员工作。

　　5.研究提出利用外资的发展战略、总量平衡和结构优化的目标和政策，负责全口径外债的总量控制、结构优化和监测工作，做好国际收支平衡。

　　6.制定价格政策，监督价格政策的执行，调控价格总水平，制定和调整国家管理的重要商品价格与重要收费。

　　7.研究分析国内、国外两个市场的供求状况，做好重要商品国内供求和进出口的总量平衡及重要农产品进出口计划，搞好粮食宏观调控，管理国家粮食储备和物资储备，指导、监督重要商品的国家订货、储备、轮换和国家投放，引导和调控市场。

　　8.做好科学技术、教育、文化、卫生等社会事业以及国防建设与整个国民经济和社会发展的衔接平衡，推进重大科技成果的产业化。提出经济与社会协调发展、相互促进的政策，协调各项社会事业发展中的重大问题。

　　9.研究制定授融资、计划、价格等体制改革方案并组织实施；参与有关法律、法规的起草和协调实施。

　　负责起草重要文件和信息发布工作，组织、参与、协调经济法律法规的起草，负责有关法律法规的对外颁布，研究国际经济动向及其对我国的影响，研究国内经济及有关经济体制改革问题，负责行政复议工作。

　　研究提出国民经济和社会发展战略、生产力布局，提出国民经济中长期发展、总量平衡和结构调整的目标和政策建议，编制中长期发展规划，衔接平衡各行业规划和政策。

　　研究提出年度国民经济和社会发展计划，包括年度的总量平衡、发展速度、结构调整的目标和政策。研究分析宏观经济形势。拟定重要物资储备计划，做好经济、社会、国防计划的衔接。

　　研究和分析全社会资金平衡，研究财政政策和货币政策，对财政政策和货币政策的执行情况进行动态分析并提出建议；提出直接融资的发展战略和政策建议，参与确定有价证券的发行总规模、结构和投向；向中国人民银行提出企业债券和产业投资基金发行总量，确定资金投向，监督使用情况。研究提出价格总水平的调控目标和调控政策；监测、预测物价总水平的变动。

　　收集财政、金融等部门以及其他国民经济和社会发展的各种信息、资料，进行宏观经济的预测、预警和分析。组织宏观经济调查研究，提出宏观调控的对策建议。

　　研究有关投资的宏观调控政策，提出固定资产投资总规模、结构和资金来源。监测全社会固定资产投资的进行，安排国家财政性资金的建设项目和重大项目，指导监督政策性金融使用方向。

　　提出利用外资的发展战略、总规模和投向。承担全口径外债的总量控制、结构优化和监测工伤。研究编制利用国际金融组织、国外政府和商业的总量控制计划。提出外商直接投资和境外投资的总量和方向，拟定除工商领域外的外商投资产业指导目录，监测和分析利用国外资金的状况。安排利用外资、境外投资的重大项目。

　　组织编制区域经济发展规划，研究提出区域经济发展的方针政策，协调地区经济，提出逐步缩小、地区差距的政策措施。拟定和协调国土整治开发、利用和保护的政策，参与编制水资源平衡和环境整治规划，缩小地区差距，实现可持续发展。承办国家气候变化对策协调小组的日常工作。

　　提出农村经济发展的战略，衔接平衡农业、林业、水利、气象、水产、畜牧、农垦等的发展规划政策，编制扶助老少边穷地区经济开发计划和以工代赈计划，编制和实施全国生态环境建设规划，监测和分析农业和农村经济的发展，安排重大项目。

　　提出能源、交通、原材料的发展战略，衔接平衡能源、交通、原材料行业规划和行业政策，提出能源、交通、原材料重点行业的专项发展规划，监测和分析基础产业的发展建设状况，规划重大项目的布局。承担核电设备国产化工作。

　　提出高技术产业发展战略，衔接平衡高技术产业的发展规划，组织可促进和带动国民经济素质提高的重大产业化前期关键技术、成套装备的研制开发和示范工程，优化配置科技成果产业化的资金，推动国民经济新产业的形成，提出相关政策，安排高技术产业的重大项目。

　　提出内外贸的发展战略，跟踪监测和分析国内外市场的发展状况，研究国内重要商品的市场平衡和进出口的总量平衡，提出重要商品的调控政策。商有关部门编制除工业产品外的关系国计民生和大宗、重点敏感商品的进出口计划，组织编制国际收支计划。组织实施粮食、棉花、植物油等重要商品的进出口计划。指导、监督重要商品的国家订货、储备、轮换和国家投放，引导和调控市场。

　　做好全国粮食总量平衡和粮食进出口计划，研究提出粮食宏观调控和收储动用计划建议，提出储备库的建设计划。提出购销价格以及粮食收购保护价和销售限价的原则。承担粮油行业统计工作。

　　拟定重要商品和服务项目的价格政策，提出政府分级管理价格的范围、原则和作价办法，调整政府管理商品价格和收费标准，组织重要农产品成本调查，监督价格政策和政府定价、政府指导价的执行。

　　指导价格监督检查工作，组织实施价格检查，依法检查管理价格违法行为和价格违法案件，承担中央各部门、省级人民政府和中央企业的价格违法案件的审理工作，受理不服省级价格部门处罚而申请的复议案件和申诉案件。

　　提出社会发展的战略，衔接平衡社会发展规划，协调人口、就业、劳动、文化、教育、卫生、体育、广播影视、旅游、政法、民政、社会保障等发展政策。安排社会发展专项资金。

　　国家发展计划委员会机关行政编制为590名（含国家物资储备局68名）。其中，主任1名，副主任4名，司局级领导职数79名（含正副秘书长3名、稽察特派员办公室负责3名、国家物资储备局正副局长4名、国民经济动员办公室负责人1名、国家气候变化对策协调小组办公室负责人1名以及机关党委专职）。

　　1.设立重大项目稽察特派员办公室。稽察特派员由国务院委派，国家发展计划委员会负责具体组织和管理。其任务是对国家出资的重大项目建设过程中的工程招投标、建设进度、工程质量、资金使用以及投资概算控制进行监督检查。具体方案待进一步研究确定。

　　2.保留国家物资储备局的名义，作为国家发展计划委员会管理的一个司局级机构保持储备局系统相对独立，现有体系不变。实行储备和经营分开。维持国家发展计划委员会负责储备计划制定、储备局负责计划的执行和仓储管理等分工格局不变。

　　英国行政制度的突出特点是议会主权、部长责任制。内阁与各部向议会承担的责任，既包括政策的制定，也包括政策的执行。长期以来，英国中央政府在决策上处于垄断地位，但缺少技术专家，过分依赖外部组织与专家。传统行政僵化、缺乏灵活性和创新精神，社会服务效率偏低。中央行政执行能力较弱，部门的工作绩效没有给予足够的重视，缺乏测定和控制绩效的有效机制，被称为是没有执行者的行政。一方面，内阁和各部部长感到责任负担过重，力不从心，影响政府决策的质量，高级文官的特长是政策分析和政策咨询。他们缺乏提供管理的经验和技能，由于部门工作的多样性和复杂性，部长的工作负荷超过了个人能力，主要精力不是放在政策和决策上，而是放在管理的细节上；另一方面，负责政策执行的公务员觉得任命官员的干预过多，没有足够的自主权，要求政府管理的很多领域远离直接的控制。绝大多数文官所从事的工作性质是服务的提供，而部门内部的管理体制不是按照向公众提供服务的需要设计的。英国80年代以来行政执行自主化改革，就是在这一背景下展开的。

　　1983年，伊布斯（原帝国化学公司执行总裁）出任撒切尔夫人的效率顾问，负责效率小组的工作，在他的率领下制定了《改进政府管理：下一步行政计划》。伊布斯建议在部门内按照政策制定与政策执行分开的原则设立执行局（executive agency）。1988年，撒切尔夫人宣布批准这个方案，标志着创设执行局的开始。同年8月，创设第一个执行局——车辆管理局。1991年增至48个，机构内公务员17.7万，占公务员总人数的37％；1997年达到124个，雇用了原公务员总数的76％。英国政府宣布，将把90％的政府公务员转到执行局。执行局所涉及的公共服务的范围非常广泛，包括社会福利的管理、监狱管理、证照的审核发放、就业管理、会议服务、军需供应、工商注册、专利保护、破产服务、标准计量、地产登记、药品管制、天气预报、农牧渔业服务等。这些执行局规模差别很大，最大的是社会福利执行局，雇员6.5万人，最小的是外交部所属的会议中心，雇员仅30人。

　　英国设立执行局的过程是自外而内的，一开始选择比较容易实施的单位进行，先设立执行局，而不是设立核心部。同时，执行局改革是逐渐推进的，严格按照条件标准进行，而不是一轰而上盲目建立。为了推进“下一步行政计划”，保守党政府专门成立了项目小组，财政部。部属机构转化为执行局，主要由执行局候选人的上级主管部门、下一步行动方案项目小组、财政部三方参与，一般要按照一系列的标准并通过一定的审查程序：①主管部长首先要确认该单位是否可以实行私有化或可以撤销。②如果政府介入确有必要，那么这一职能是否可以通过合同出租方式转给组织去完成。③这一单位所提供的服务是否具有独立性，是否可以独立承担责任。④主管部长是否需要介入该单位的日常管理，有关政策制定和政策执行能否分开，只有这些问题明确后才决定是否设立执行局。

　　执行局是设在部门内部的准行政机构，其主要构成要素是框架文件和首席执行官。执行局均在中央各部制定的政策和框架文件下履行职责，框架文件是主管部长和执行局负责人之间签订的一种协议或工作合同，文件规定机构存在的目的和目标，提供服务的具体内容，首席执行官的职责和权限，履行职责的资源配置，雇员工资和人事安排的约束条件等，一般有效期为三到五年。框架文件确定双方的权利和义务，但它没有法律强制力。框架文件以长期规划和年度报告为基础，主管部长承担制定框架文件并根据年度审查修改框架文件的责任，执行局负责人则对既定框架下达到最佳结果承担个人责任。

　　首席执行官是执行局的负责人，执行局实行经理（负责人）负责制，经理职位向全社会开放，竞争录用，级别通常为副次官，公务员。在选拔时主管部门都提出负责人应具备的基本素质。由于机构的类型和业务不同，对负责人的要求也不一样，但有一点是相同的，都强调必须有领导变革的能力。特别重视吸引部门的管理者担当此任，借此引进繁荣部门的管理技术和工作作风，改变政府传统的管理方式，目前执行局的负责人有一半来自非公务员队伍。有一些由公务员担任，也有些由公司高级主管担任，首席执行官与主管部长签订任期合同，合同到期时可以续聘或解聘。对年度工作情况向主管部长汇报，执行局负责人在机构编制、人员录用、工资待遇、内部组织结构、财务管理等方面拥有充分的自主权，部长和主管官员对执行局的具体运作不实施直接干预。执行局具有独立的法人资格，可以自己的名义从事职业范围内的各种活动，并由此承担相应的义务，它们是承担行政执行职能的公法人。

　　执行局改革，使英国中央政府组织结构发生了新的变化。部的下属单位的文官成为执行局的工作人员，少数级别高、擅长政策分析和政策评估的文官与部长们共同组成精干的核心部，核心部的主要任务是制定政策并对执行局的运作进行监督、协调和适距控制。对执行局适距控制的原则，主要通过框架文件来实现。除框架文件外，还有一年一度的业务计划，年度计划也由主管部长与执行局负责人协商确定，主要规定执行工作的具体指标，评估工作的标准等。机构内部实行企业化管理。1996年，英国政府在执行局的管理中引进基准比较技术，该技术是围绕业务工作对本单位与先进单位的情况进行分析。为此，政府培训评估人员。邀请有关专家进行协助和指导。从1990年开始，内阁办公厅几乎每年都对执行局的发展、运行及绩效情况进行总结评估，以经济、效率、效益为标准监督政府执行局，并以《执行局评论》的形式将结果公布于众，从而形成绩效改进的外在压力。其他公共组织如审计办公室、议会有关专门办公室、社会中介组织等都对相关领域的执行局的绩效进行审视和评估。

　　主管部门对执行局提供指导和帮助。政府给予执行局的管理者充分的自主权，但对它们的工作和管理不是撇手不管，各主管部门和内阁办公厅对执行局的有效运作提供各方面的帮助。如1988年议会财政和文官委员会的报告；1996年的执行局工作指南等都是业务指导文件；在推行基准比较技术过程中，内阁办公厅不仅承担推动和协调的责任，而且邀请国际专家进行培训和技术指导。

　　设立执行局，实行政策制定与政策执行公开，符合部分政府职能的社会化趋势和政府管理专业化分开的发展方向。随着现代的进步和社会自治力的增强，越来越多政府职能转移给社会承担，政府自己决策，自己执行，两种行为缺乏制约，常导致决策和执行的随意性。在决策和执行两大职能中，后者更易于社会化，政策制定与政策执行适度分开，不仅是可行的，而且是必要的。

　　执行局的设立大大提高了政府行政执行效率。执行局获得充分的自主权，有利于管理者发挥主动性和创造性，实现政策执行和服务提供方面效益最大化；有利于把有效的企业管理方法引入政府领域。执行局大力推进公共服务的市场化，引进市场机制，以合同出租的形式选择公共服务的最佳提供者；可以避免正式行政机关的官僚主义与僵化的行政程序的影响，减少行政机构和人员，降低行政经费；利用政府以外的人才，完成技术性、专业性很强的工作，促进了政府公共服务的质量的提高；也有利于部长和高级文官从超负荷运行的状态中解放出来，集中精力抓好政策发展和战略管理。

　　执行局的设立标志着政府管理方式的创新。传统的政府管理以规则为本，强调对运行过程的控制，而政府对执行局的管理以结果为本，以结果而不是以程序来评估管理水平，评价工作人员的主要标准是工作业绩。政府部门上下级关系发生了重大变化，由传统的隶属关系转变为契约关系，这为政府权力分化和提高政府工作人员的责任感提供了制度基础。执行机构与正式政府机构相比更容易从社会各界获得资源，发展公共事业。

　　全面设立执行局优化了政府内部责任机制。在传统的议会主权和部长负责制下，各部部长就政策和部门管理承担个人责任，现在是执行局负责人通过部长就政策执行和服务管理向议会承担责任，执行局与核心部之间权利责任关系明确，通过打破垄断、公开目标和结果，增强了政府的透明度和责任感，政府官员更加注意成本效益问题，保证了公共服务的顾客取向。

　　执行局的设立带来了公务员制度的巨大变革。公务员的内在结构得到整顿，职业永久性原则被动摇，原来统一等级的工资制度被打破，任命组织的管理者抛弃了原来的排外原则。政府工作人员被分为两部分，即核心部的工作人员和执行局的工作人员，前者只占3％左右，后者有的保留公务员身份，有的不再是公务员，这样大大减少了公务员的数量，避免了强制性的裁员可能带来的风险，也有助于节省政府开支。

　　当然，设立执行局并非一帆风顺，实施中也存在着一些问题。曾把监狱管理、武器存放也交给执行局，出现了一些问题。在改革方式和实际效果方面也一直存在着争议，主管部长与执行局的关系比较模糊。部长们常把政策失败的责任推到执行局的领导身上，部长责任的淡化引起了公众的不满。有的主管部长对执行局的管理干预太多，特别是在财务和人事方面。有的主管部长则抱怨执行局的权力太大。政府主要通过评估的办法来监督政策执行，但由于评估工作的复杂性，实际上难以实施有效控制，存在着政策执行走样的情况。另外，执行局林立，使得协调问题比较突出。

　　在我国海南经济特区的洋浦开发区，也出现了类似的执行局。执行局的出现改变了传统公共行政的模式。决策与执行的分离，既提高了决策的质量，也提高了执行的效率，也精简了政府机构。请对执行局性质及其在公共行政中所能发挥的作用进行概括，并结合我国政府目前的某一（些）职能分析一下，能否引入决策与执行相分离的这种模式？

　　容奇、桂洲两镇紧紧相邻是一个地理整体。从清朝末年至解放前长达40多年间，容、桂两地并属一区，称“十区”；1958年，容奇、桂洲合并成立容挂人民公社，1959年又分设为容奇人民公社和桂洲人民公社。目前容奇、桂洲两个镇实际上已连成一片，边界互相“插花”的现象普遍，经济发展逐渐融为一体，两地居民无论在日常工作和生活，还是在意识观念上已没有镇界之分。

　　有利于一体化规划建设。原来容桂地区分设两个同级政府，各自为政，在市政基础设施建设上互不协调，难以确立现代化城市的形象。合并后，由一个政府来统一规划，多年的难题将迎刃而解。

　　有利于一体化经济发展。合并前容、桂两地均是经济大镇，在发展布局、产业结构上不能有效协调。合并后，两地可实现优势互补、劣势互销，加快产业结构的调整和优化，促进新经济增长点的形成，同时带动招商引资、吸引人才和聚集消费。

　　有利于一体化利用资源。合并后，中超买球两地原有的土地资源、财政资源、人才资源、基础设施资源、公共服务资源均可共享，综合利用。

　　利用现有的经济基础发展成为顺德经济中心。随着两镇合并，发展潜能得以全面发挥，其强大的区域经济优势及规模品牌效应将进一步外延辐射至全市。

　　利用两镇合力，促进顺德城市中心的形成。顺德发展现代化面临的现实问题是缺少高标准的城市中心即区。容、桂合并后可以造成顺德沿德胜河两岸的城市中心区和区局面。即北岸的德胜、大良组团为、文化中心，南岸的容桂组团为经济中心。

　　利用合并时机，树立区域重组的样板。顺德近年对部分村委会和街道办事处进行合并取得良好效果。客、桂合并可称之为“强强联合”，两地在经济发展、城乡建设、社会管理、运行机制等方面相互衔接的经验，将为顺德乃至广东省和全国的区域重组和建制改革树立榜样。

　　1999年9月下旬至10月上旬，顺德市组织专门调查小组，采取公开题目、单独了解的形式，听取了两镇领导班子成员、街道、村委会支书、退休老同志、党派人士、企业经营者共65人的意见。其中2/3以上明确表态支持两镇尽快合并，其余少数认为现阶段不宜合并，但赞同长远来看两镇终要合二为一。

　　顺德市委、市政府在两镇合并问题上经过了慎重的决策过程。近年已多次在不同场合、以不同形式广泛征询各方面的意见。从1999年下半年开始，市委、市政府正式把容、桂合并问题提上议事日程。在对各个方案的利弊进行反复的比较和分析后，大家达成一致意见：从历史上看，两地建制曾多次分合，并且合多于分；从地理上看，两地是不可分割的整体；从发展上看，两地之间的土地矛盾只能通过合并来解决；从前景上看，两地合并可实现优势互补，潜力不可估量。

　　2000年1月19日顺德市政府正式行文向广东省人民政府提出容、桂合并的要求后，2月2日广东省民政厅即作出批复，同意撤销容奇、桂洲两个镇设置容桂镇，并对合并的各项准备工作给予了指导性意见。

　　顺德市委陈用志说，容、桂合并，堪称“强强联合”，是“1＋1＞2”的模式。无论是在立足当前，还是着眼长远，无论是对顺德率先基本实现现代化的需要，还是全省乃至全国区域重组和建制改革的经验积累，都有积极的现实作用和深远的历史意义。

　　2000年2月29日，号称“中国经济第一镇”的顺德市容桂镇横空出世，隆重举行成立大会及镇人民政府挂牌仪式。传颂一时的全国首位“博士镇官”、顺德市委、原顺德市北旺镇镇委邓伟根就任容桂镇镇委。

　　容桂镇工农业总产值在1999年达200.19亿元，为全国之最，据可靠分析，预计2005年将达500亿元。

　　顺德市委陈用志在容桂镇成立大会上作了长达万字的报告，他向顺德市民和关心顺德率先基本实现现代化进程的各界人士详细阐述了容、桂两地合并的历史背景、现实条件及长远意义。

　　在珠三角地区家喻户晓并被海内外媒体竞相报道的中国首位“博士镇官”邓伟根接受了顺德市委、市政府对其容桂镇镇委一职的任命。被委以重任的邓伟根表现了一位高层知识分子应有的自信，当他站在主席台上对着台下数千名听众说，有信心将容桂镇建设成为顺德乃至整个珠三角地区的经济中心，保证向顺德人民交出一份满意的答卷时，全场报以持续热烈的掌声。

　　容桂镇亲任邓伟根及新任命的镇党委表示，他们将在45天内召开容桂镇人民代表大会，依法选举出镇主席、以及镇长、副镇长，依法成立容桂镇人民政府。

　　“容奇、桂洲两镇合并”是个比较好的行政决策案例。我们可以结合行政决策的原则与程序等内容对此进行分析。

　　1967年法国塞纳－马尔纳省决定：在塞纳河与约纳河沿岸划出一个“待建区”，兴建引水工程，开发一片“天然清流”的地下泉水，每天给巴黎市民提供60万立方米的饮水。工程占地1.2万公顷（将来开发实际用地皮几百公顷）。所谓“待建区”，即是政府征用的区域，有关地段实行冻结，一切买卖、交换、继承、投资等一概不准。该计划名叫“蒙德罗上游塞纳河和约纳河引水区兴建计划”，简称“蒙德罗计划”。它是在有关科室里酝酿成熟，事前没有与各区、市、镇、村磋商洽谈。

　　采取安全措施，保证巴黎居民用水，是极有道理的事情。省政府将命令函告该地4个区、22个市、镇、村。他们简直不敢想象：“要在我们这里搞待建区！”没有几天，哪怕是最沉默的乡绅们也采取了敌对的态度，不久又从敌对转化成仇恨。他们一开口便要驾拖拉机，把高速公路堵死；又要带领冲锋队，中超买球手持钢叉，占领省长公署。总之，他们坚决反对在他们那里搞“待建区”。

　　塞纳－马尔纳省议会说：地下引水计划不属城市兴建规划，为了前者去成立“待建区”显然是违法的。很快成立了协会，向行政法院提出控诉。

　　主管这项工程计划的省政府高级官员，对这场官司有点皮里阳秋。他们认为省议会吵吵闹闹，是把戏里的节目。但由于气氛越来越不对，省长召开了一次吹风会，率领一长队小卧车里走出来的十来位省长和司、局长，与市镇村长、农会代表和同行公会的代表接洽协商。省长方面认为：不触动私人利益就无法为公众利益出力效劳，而公共利益是不容谈判的。但最后省长还是答应去研究解决办法，减轻“待建区”引起的种种不便。

　　其实，省政府的真正目的是，用几百公顷地皮开井。再从他们的地产上兴建引水工程，为了顺利实现后者使用了“1.2万公顷待建区”的腾挪之招。1968年成立了一个工作组，成员既有政府官员，也有地方议员，旨在排难解纷，并且宣布把“待建区”压缩到6500公顷；1969年11月又减为1000公顷。

　　1970年，行政法院撤销成立“待建区”的命令，而省政府、科室机关对法院判决根本没当成一回事，引水工程继续进行（因为政府命令依然有效，行政机关没有发文件通知撤销）。省公署和塞纳诺曼第事务局的高级官员，以及巴黎市区的代议人员，都一致谴责塞纳－马尔纳省议会，把地方利益摆在民族的紧急利益之上，600万法国人遭受着缺水的威胁。

　　于是，省议会收到一宗册页浩繁的文件，声称“决无任何办法可以代替蒙德罗计划，地下水费用不高，跟在巴黎城郊处理的地面水比较起来，相差无几，而地下水则是优势的泉水。落实蒙德罗计划不会影响农业生产”。省议会为顾全面子，成立了一个专门的委员会，审查文件的论据。调查是从1970年6月开始到9月结束，历时3个月。调查人员查看现场，研究沉睡在档案库里的文件，听取地质学家、水文学家及卫生学家的鉴定，结果发现“蒙德罗计划”在技术上是不必要的，在经济上根本是行不通的。

　　问题1，所谓河水、泉水的洁净是指无菌而言。所以经过净化过滤的河水清若山泉，同样无毒无菌。矿泉水、地下泉水也是要经过处理的，至于药味无论地下泉水还是工厂过滤水都不可避免。所以，直接处理离巴黎10公里远的塞纳河水比到100公里远的蒙德罗地区引来并处理该地区的地下水要经济。

　　问题2，蒙德罗的地下水并不是“天然洁净”。该专区地下水来源有二：其一是经过很厚的石灰层长年净化，其净可比山泉；其二是河水经过沙层渗进地下，是地道的河水。蒙德罗地区开采的地下水前者占10％，后者占90％。

　　问题3，巴黎市区有这样一种情况，即无论经过何种处理的河水，到了蓄水池和管道时都混在一起，用水人一无所知。所以，“蒙德罗计划”开采的60万立方米供饮用的地下泉水的计划不能成立。

　　问题4，巴黎市民用水绝大部分不是饮用。每人平均用水250升，饮用的顶多1.5升，真正装到杯子里喝的水还得减半，等于总消费量的0.2％。而巴黎市民饮水10人有9人喝瓶装矿泉水，饮水由瓶装矿泉水来解决。所以，从1950年到1976年每年消费的瓶装矿泉水由50万升增加到35亿升。市政府当局并不知悉这一情况，引蒙德罗地区地下水入巴黎等于没有社会效益。

　　问题5，当时巴黎居民供水装置陈旧，管道漏水、跑水现象愈来愈严重。为此，巴黎市当局采取了设备规划。经过了调整，巴黎市已经可以大量超额供水，直到以后相当长一段时间内不会有问题。

　　问题6，经调查，省政府答复，蒙德罗工程费用是3.5亿法郎，而工厂处理同样的河水只花2.4亿法郎就行了。而当时按照一般情况，工程实际所费往往是最初预算再乘以3.1415……才行。当省议会批评了预算的不切实际时，行政部门把造价提高到8亿法郎，而专家们估计需要20至30亿法郎。

　　问题7，蒙德罗计划一旦实施，将降低地下水位，减弱土壤湿度，四周将受到缺水的威胁。当地的生态平衡都会给引水工程打乱。这是专家们单独研究后的结论。

　　调查人员走访了负责“蒙德罗计划”的政府官员。该官员说：“专家嘛，总得相信他们，不然让他们干什么呢？我的专家们替我制定了这个计划，我因此得出结论，这是一个好计划。”调查人员工作的3个月中还发现，公共卫生等部门的专家引用的论据是政府官员的话，即是由政府定下方案，专家们去找论据。反过来，省长却又对调查人员朗颂专家们定下的原则：“天然净水应当优先让人们饮用……”既然如此，省长声称蒙德罗计划具备了定案的威信。

　　以上是发现的问题的一部分。所以该方案毫无道理。但是为什么还必须上马呢？省议会有人说：“……没有道理？当然有旁的原因，油水嘛！搞个计划，造价那么高，还不值得承包企业做出点小牺牲吗？”

　　以后省议会组织会议进行讨论，省长和另外一些官员也属参加人。省长一方坚持原计划，不肯让步。前面提到，“蒙德罗计划”是在机关科室里酝酿成熟的。科室与部长密切相关，部长与总理密切相关，总理又与总统密切相关。所以，科室的计划的权威性不容置疑。

　　无论如何，后来事情闹到总统府。总统听取了汇报以后，支持省议会一方，最后蒙德罗计划下马。机关科室及省政府在压倒优势下，秩序井然地撤退了。“待建区”虽然已经被判为非法，但是弄得整整4个乡区瘫痪了6年，一直等到这个时候才算撤销。没有人再提引水工程了。

　　《“蒙德罗计划”的风波》反映的是法国地方政府一项失误的决策案例。从本案例我们可以看到其中许多让人寻味的地方。行政决策程序应始于“发现问题”，不能坐在办公室里假想、制造问题；专家学者在决策过程需要发挥出独立的作用，而不能像本案例所反映的那样，专家成了为政府决策方案寻找理论、论证其合理性的御用工具；对一项政府决策方案，其合理性要受到一定程度的制约，但“蒙德罗计划”尽管荒唐却又无法受到约束，直到最后拖了数年之久。“蒙德罗计划”让我们从中得到了什么样的教训呢？

　　广州地铁2号线的施工正如火如荼地进行，3号线的筹备规划也紧锣密鼓地开展。2000年5月，地铁3号线的总体方案已具雏形。广州地铁总公司分别向广州市委、市政府汇报了3号线方案的制订情况，并提出推荐意见。该方案基本确定了3号线北起天河客运站，南到番禺市桥，线号线的建成，将使地铁网络与内环路和外环高速公路一起，形成大小3个环，使广州市的几个主要城区，包括荔湾区、芳村区、越秀区、海珠区、东山区和天河区，均为轨道交通所覆盖，到了那时，市民出行将极为方便、快捷。

　　在3号线主要站点的确定上，方案推荐在天河体育中心与1号线号线换乘，在珠江新城预留与新塘线换乘，在华工站预留与铁路市郊线换乘，在钟村预留屏山方向轻轨换乘条件，在市桥预留紫坭、南沙方向轻轨换乘条件，并推荐在海心沙和广州客运港设站。在车辆段及综合检修基地用地的选址上，方案推荐在番禺大石冼村北侧或大山村与礼村之间。

　　方案特别指出，市政府对广州市轨道交通近期实施线号线立项的依据。大石至市桥段线号线在体育中心站或体育西站的换乘方案有待在下阶段深化研究。方案建议对3号线沿线进行规划用地控制；建议市政府尽快稳定广州市的城市总体规划，以便于广州市轨道交通远期线网规划研究工作的开展；建议尽快开展广州市居民出行调查，并以此作为广州市轨道交通远期线网规划研究的基础和依据。

　　地铁3号线总体规划，与未来城市格局吻合。广州市地铁3号线的规划是秉着保护旧城、开发新城、拉开城市布局的城市发展战略而制订的。广州市的城市规划从长远出发，提出广州市作为中心城市要通过交通、信息、科技把珠江三角洲城市联结起来，充分发挥广州的辐射作用。而地铁3号线的建设将成为贯彻此战略的重要组成部分。

　　地铁3号线的规划是以《广州市新城市中轴线规划研究》、《广州市天河区五山分区规划》和《广州市城市快速轨道交通近期线网规划实施方案》为依托的。其中《广州市新城市中轴线号线线路研究的主要依托背景。这一中轴研究提出广州市新城市中轴线个区段。在规划中，对中轴线各分区的功能布局采用串联模式；交通组织上，在珠江以北地段为走廊之间发展，在珠江以南地段为走廊两侧发展。同时，对空间模式、景观特征提出了明确的要求。

　　其次，按规划，天河五山分区是广州市区重要的高等教育区和高新技术产业区，并适当发展成一定居住人口的现代化科教区。区内现有人口约为9万人，规划到2010年人口12万人。规划用地中教育科研用地占用地的51.67％，居住用地（二类）占总用地的14.04％，可以说，《广州市天河区五山分区规划》为3号线珠江新城以北线路走向提供了研究背景。

　　此外，根据《广州市城市快速轨道交通近期线网规划实施方案》，近期线网规划建议由西朗—广州东站、江夏—科学城、江夏—新机场、天河汽车客运站—市桥等4条线号线号线公里外，该方案在近期需要实施的线公里，这一规模已能够担负起城市交通骨干的任务，初步起到中心城市的辐射作用和保护旧城、开发新城的战略作用，已经超过了北京、上海和香港目前地铁网的规模。

　　地铁3号线线路选线原则主要是着眼于城市地位、经济、交通和环境等方面，线路方案选择主要遵照能连接广州市未来发展的大型居住区、能连接广州市的商业贸易中心和广州市对外主要交通枢纽等原则。广州市范围线路主要沿新城市中轴线布设，沿线贯穿了广州市的新城市中心——天河地区、珠江新城、河南地铁、广州新运港、番禺市洛溪新城、番禺市的北部组团大石镇、钟村，到达3号线终点站——市桥。

　　对于线路起点站——天河客运站的选择，主要基于增强广州市向东北辐射功能的要求；对于线路终点站——番禺市桥的选择，主要基于增强广州市向南发展战略的要求，并增强向紫坭、南沙方向的辐射功能。

　　广州地铁线路缘何“东西”改“南北”，经历认识上的飞跃。地铁3号线北起天河客运站，南至番禺市桥，其线路走向是南北向。然而此前在有关部门提出的有关线号线东起火车站，西至黄埔，其线路走向是东西向。前后两个方案为何相差如此之大呢？

　　毫无疑问，这是与广州城市重心的东移密切相关的。随着城市、经济、文化的迅猛发展，广州市的城市空间出现了供不应求的现象，尤其在一些老城区，因空间狭窄而制约城市发展的现象较为严重。在这种情况下，利用轨道交通工程的建设，有意识地引导城市结构的调整，有助于新的城市形态的成长，对城市发展也可以起到积极的导向作用。

　　广州市地铁总公司副总经理兼总工程师陈韶章说，在制订地铁建设方案的指导思想上，广州经历了三个阶段：第一阶段是向苏联学习，以战备为主，兼顾交通；第二阶段是向香港学习，把地铁线网放在城市主要交通网上；第三阶段是站在战略高度，利用地铁线网建设积极引导城市未来的发展。70年代广州的地下电车计划就是第一阶段的产物，后该计划夭折。而现已建成通车的广州地铁1号线号线可以说覆盖在城区主要交通网络上，这对于发展相对稳定、结构相对成形的老城区来说是相宜的。在3号线方案的制订上，由于新城区的发展尚未成形，轨道交通的设计更注重的是如何支持、帮助城市新轴线的发展，更关注的是如何加强对珠江三角洲的辐射作用。在这样的思想指导下，加上对番禺等卫星城市建设开发的综合考虑，地铁3号线由东西向改为南北向，是与广州市向东南发展的大趋势相吻合的。

　　有人概括道，在农业时代，人们向后看，尊重的是传统与经验；在工业时代，人们向现在看，尊重的是技术与市场；而在信息时代，人们向未来看，看重的是目标与战略。广州地铁3号线路总体方案的设计与出台，充分说明了现代决策所具有的战略特征。从向前苏联学习、向香港学习到以战略思想指导创新，根据广州的特点制定出地铁与城市及整个珠江三角洲发展的宏观的、战略的、系统的规划，将很好地反映出地铁规划者的眼光与胆识。请结合“广州地铁3号线路总体方案的诞生”分析现代行政决策的特点。

　　受广州市政府采购中心的委托，我中心对2000年度广州市信息工程设备政府采购定点供应商资格进行公开竞争性招标。现邀请合格投标商参加投标。

　　3.购买招标文件时间：2000年5月10日起，上午8∶00－11∶50，下午2∶45－5∶30，节、假日除外。

　　深圳市机电设备招标中心受深圳证券交易所委托，就深圳证券交易所公务用车定点维修厂进行公开竞争性招标，欢迎罗湖、福田辖区内有能力的一类和二类汽车维修企业参加投标。

　　8.购买标书时必须携带公司营业执照副本（原件）、技术审查合格证副本（原件），及上述文件的复印件（加盖公章）。

　　一、政府采购的主管机构及其主要职责香港特别行政区（简称香港，下同）财政司是香港政府采购的主管机构，其使命是确保政府采购的原则在采购活动中能够得到有效贯彻。这些原则是：责任原则，政府采购的资金来源于纳税人交纳的税款，这些税款的使用必须向公众负责，同时还要向批准公共资金使用的立法机构以及有意愿参与政府采购活动的供应商负责。物有所值原则，各项采购要取得最佳的经济效益。透明度原则，要让供应商和承包商全面了解与政府做交易的程序和方法。公开公平竞争原则，对所有的投标人要一视同仁，不得有歧视性的规定和行为。

　　财政司的主要职责：一是制定政府采购的规章和政策。香港没有政府采购法，只有一些政府采购的行政规章。现行规范政府采购程序的主要规章，是财政司根据《公共财政条例》制定的《物料供应及采购规例》，财政司库务局据此制定了一系列补充规定。香港所有政府部门的物料、服务、建造及各类工程的采购，均须遵循规例规定的招标程序。由于香港是wto成员，其政府采购的行政规章的精神与wto的《政府采购协议》的规定是一致的。二是政府采购的管理事务。包括政府采购各类招标委员会成员的任命，政府采购信息的发布，部分供应商资格审查，政府采购供应商投诉的受理，政府采购人员的培训与管理等。三是各政府部门通用物品的集中采购和供应。

　　香港政府采购实行集中采购制度，只有小额物品由各部门直接采购。香港的所有政府采购由政府部门直接进行，不涉及任何中介机构。

　　1.政府各部门的通用物品及有关服务由政府物料供应处集中采购。政府物料供应处是香港的中央采购、物料储存及供应机构，为80多个政府部门、机构和某些公共团体（包括医院管理局）服务，每年采购总值约50亿港元。政府物料供应处是库务局的下属部门，工作人员均为公务员。

　　政府物料供应处的主要职责是：①集中采购通用物品。包括文具、清洁用品、电器、通讯器材、执法人员服装的布料等，并把这些物品存放在中央仓库。中央仓库库存1400多种通用物品。如用户需使用这些物品，由物料供应处的车队及时送达。②代理采购物品。政府物料供应处同时也是中央机构的采购代理，负责各部门的特殊物品以及超过部门直接采购上限的物品，包括飞机、弹药、电脑系统、医疗器械、药品、五金、建筑材料等，这些物品通常由供应商直接送到使用地点。③协助各部门采购物品。政府物料供应处拥有一支知识和经验十分丰富的采购队伍，经常调派专业人员到其他各部门管理物品或协助采购。目前，物料供应处人员总编制为1368人，其中1125人协助60多个政府部门和机构的采购工作。

　　此外，政府物料供应处还为各政府部门、补助机构、非政府机构和公务员提供下列服务：通过公开拍卖、公开招标等方式处理剩余物品、废旧物品和罚没物品。提供援助，为各部门提取购买外地的物品并送交用户。如有物品需要更换、维修等原因须退回海外供应商的，也由物料供应处负责办理。当供应的物品出现遗失、损坏或规格不符等问题时，物料供应处替用户进行索赔。协助各部门采购非标准规格的办公室家具，负责为政府宿舍提供、维修和收回家具。为公务员免费运送和暂存私人物品。

　　2.部分专用物品由有关部门进行采购。如政府车辆管理处负责车辆采购，海事处负责汽艇等海事物品的采购。

　　1.采购方式。超过小额采购上限的合同普遍采用公开招标采购方式。小额采购的上限不是固定的，由财政司定期修订。今年5月份，小额采购的上限再次修订为：130万港元以下的货物及相关服务（不包括建造及工程服务），300万港元以下的建造和工程及相关服务，130万港元以下咨询服务。

　　选择性招标和单一来源采购方式也是香港允许使用的采购方式，但这两种采购方式都有严格的适用前提。选择性招标适用于采购复杂或货源稀少的物品，采用这种方式时必须对供应商的资格进行预审，确保其具有履行合同的能力。单一来源采购只有在不具备公开招标条件下的采购才适用，包括需要与现行物品配套的器材、涉及专利权的物品、应付突发事件的急需品等。

　　2.采购信息发布。采用公开招标方式时，招标公告除必须刊登在《香港政府宪报》和指定的本地报刊外，还要在互联网上公布。各国驻港领事馆和贸易专员公署也会接到有关的通知。合同授予情况也必须在上述媒体上公告。

　　3.定标。财政司司长委任一系列投标委员会负责定标工作。每个投标委员会成员不得少于3人。评标小组推荐的中标候选人经各投标委员会批准后，有关采购机关才能与供应商签订合同。

　　中央投标委员会负责超过其他投标委员会指定范围的大额采购项目的定标。中央招标委员会主席为库务局局长，委员有：工务局局长或其代表、政府物料供应处处长、库务局副局长以及一名由政务司司长委派的律政司人员，一名库务局首席行政招标主任担任秘书。中央投标委员会每周开一次定标工作会。

　　政府物料供应处投标委员会负责单项合同价值不超过1000万港元的货物及一般服务项目的定标。政府物料供应处投标委员会主席为政府物料供应处副处长，委员有：政府物料供应常务监督、政府物料供应处高级会计主任，还有1名来自政府物料供应处的主任秘书担任秘书。

　　工务招标委员会。主席为建筑署副署长，负责单项合同价值不超过500万港元的工程及建筑项目的定标。

　　政府印务局投标委员会。主席为印务局局长，负责由印务局招标的单项合同价值不超过500万港元的采购项目的定标。

　　咨询公司的评比非常困难，有些因素是难以量化和规范的，因此，咨询公司是通过专门的评审程序进行选择的。财政司司长委任了下列咨询公司评审委员会审批有关的咨询公司：

　　建筑及相关服务咨询公司评审委员会。主席为建筑署署长，负责审批价值超过130万港元的建筑及相关咨询服务协议。

　　工程及相关服务咨询公司评审委员会。主席为土木工程署署长，负责审批价值超过130万港元的工程及相关咨询服务协议。

　　4.投诉。任何招标商认为其投标没有获得公正的评审，均可向政府物料供应处处长或其他招标机构的投诉。政府物料供应处处长或其他机构接受投诉的要亲自进行调查。如果投诉与投标制度或程序有关，受诉人应将投诉书转到中央招标委员会。如果采购活动中涉嫌行为，投标商也可以向廉政公署投诉。如果采购程序选择不当，投标商还可以向申诉专员公署投诉。

　　香港已成为世贸成员，为了保护投标商或供应商的权益，按世贸组织《政府采购协议》的规定，香港在1998年12月成立了一个独立的投标投诉审裁组织，专门负责处理供应商对政府采购活动中违反《政府采购协议》的行为提出的投诉。

　　实行供应商注册制度，主要是为了保证采购质量和减轻评标工作量。现行负责供应商注册机构是工务局和政府物料供应处。

　　工务局负责工程供应商的注册管理工作。现在在册的供应商有320家。审查工程供应商的资格标准主要有两个：专业资格和财务能力。专业资格是按国际通用的建筑或工程方面的标准来衡量的，要求供应商提供公司整体方面的情况及专业人员构成等资料。在财务能力方面，需要提供经过审计的财务报表及银行出具的有关证明，交会计服务局进行核实。工务局定期对已注册的供应商进行审查，如发现业绩不佳等情况时，就会取消注册资格。

　　政府物料供应处负责各类货物供应商的注册管理工作。现已注册的供应商有4700多家。供应商申请注册时，需提交下列基本资料：工商登记证书、公司概况、公司年报、公司产品目录、公司的技术和财务能力等。对于某些需要较长时间评估的专门物品如药品，有关申请必须事先经用户作出技术澄清，以确定该物品的适用性。

　　已注册的供应商，在采用公开招标方式时，会自动获得招标文件，未注册的供应商必须亲自购买招标文件。在采用选择性招标方式时，只有注册供应商才能参加投标。在册供应商能否长久保留资格，取决于其投标及履行合同的表现。

　　在香港，供应商申请注册没有时间限制和区限制。政府每年都在《香港政府宪报》和互联网上刊登公告，邀请有兴趣的供应商申请注册。供应商随时可以提交注册申请书。

　　政府物料供应处是从事物品有关服务采购的采购人员管理机构，包括人员的招募、调派、晋升、培训和福利。

　　政府物料供应处招募人员的最基本条件是高中毕业生，实际上主要是招收大学毕业生。采购人员按专业能力分为多个级别，进入物料供应主任系列的人员，要求持有公认机构发放的物料采购与供应文凭，如英国特许采购与物资协会学位或香港理工大学采购与物料证书等。政府物料供应处现有181名物料供应主任。采购人员的晋升必须取得规定的专业资格和在各方面均有出色表现。

　　采购人员的权限是按级别确定的。总物料供应主要负责最高20万港元的采购事务，高级物料供应主任为12万港元以下，物料供应主任为7.5万港元以下，低于物料供应主任的为5万港元以下。

　　为了不断提高采购人员的专业水平，政府物料供应处为他们提供持续的教育和培训。主要形式有：资助物料供应主任级别人员进修专业课程。为职员提供课堂培训，包括采购专业知识、审计、会计、成本核算、仓库管理等。安排高级职员进修专门技能课程，如高级谈判课程、采购技巧以及采购法律课程等。派遣高级职员参加本地及国际论坛和会议，掌握国际上政府采购发展的最新动态。

　　政府采购的合同官员与采购人员是不同的，合同官员是指代表政府签订采购合同的政府官员。香港的《公共财政条例》对政府采购的合同官员的责任作出了规定。如货物及有关服务的单项采购合同，低于130万港元的，由物料供应处处长授权的官员签订；高于130万但不足1000万港元的，由物料供应处副处长签订；高于1000万港元的，由中央投标委员会委员、政府物料供应处处长签订。

　　应用现代科技成果实现政府采购管理的现代化，是香港政府采购管理的未来目标。目前已着手的主要改革有：

　　1.推行采购卡，加强小额采购管理。香港正在10个部门进行采购卡的试点工作，每张卡的最高限额为2万港元。采购卡类似信用卡但又不同于信用卡，持采购卡在超市购物。