中超买球广东省佛山市南海区财政绩效预算改革的案例研究

　　中超买球[摘要]摘要：财政绩效预算改革是中国财政部门的一项重大改革举措。为了进一步提高政府财政工作的质量，提高财政资金的使用效率和效益，很多财政部门都在积极地探索着如何有效地推行财政绩效预算改革。以广东省佛山市南海区推行财政绩效预算改革为案例，详细分析了其财政绩效预算改革的原因和条件，从实证的角度对中国的财政绩效预

　　摘要：财政绩效预算改革是中国财政部门的一项重大改革举措。为了进一步提高政府财政工作的质量，提高财政资金的使用效率和效益，很多财政部门都在积极地探索着如何有效地推行财政绩效预算改革。以广东省佛山市南海区推行财政绩效预算改革为案例，详细分析了其财政绩效预算改革的原因和条件，从实证的角度对中国的财政绩效预算改革进行了有益的探索。

　　佛山市南海区经济发达，近年来每年都有10 亿元左右的财政收入，但长期以来，区财政依然面临着“入不敷出”的财政压力困扰。为改变区财政工作的被动局面，提高财政资金的分配效率和使用效益，在南海区区委区政府的支持下，南海区财政局于2004 年初同广东省财政科学研究所合作，拉开了南海区财政绩效预算改革的序幕。

　　2004 年2 月，广东省财政科研所和南海区财政局共同合作，借鉴国内外成功经验，结合南海区的财政工作具体情况，制定了初步的在南海区开展财政绩效预算的管理办法、实施方案和详尽执行计划。并邀请了国内著名高校的14 位专家参加了2004 年度的财政绩效预算评审会，针对信息化项目进行了初步试行，迈出了财政绩效预算改革的第一步，并积累了一定的经验。对绩效预算改革方案进行了第一次完善后，2004 年底，又开展了2005 年度区级预算单位信息化项目绩效预算评审，共评审17 个单位的38 个项目，申报金额6 244 万元，评审结果是建议安排资金3 949 万元。

　　在2005 年开展的2006 年度专项经费项目绩效预算中，南海区共有48 个单位的共提交了195 个参审项目，预算金额共20.5 亿元。全部项目均需通过十道“关卡”，并有专家和专业小组全程参与。项目评审范围也扩大到100 万元以上的设备购置、基建工程和专项业务费项目。在2007 年度专项经费项目绩效预算中，参审项目达到286 个，参审金额达到34.7 亿元。2007 年的评审程序更加完善，增加了形式审查环节和业务科室把关环节。通过评审，专家评审同意安排项目126 个，金额12 亿元，中超买球砍掉项目160 个，削减预算22 亿多元。

　　1.财政支出压力增大，资金供需缺口不断放大。进入21世纪后，南海区经济一直处于高速增长的态势，与经济收入同步增长的是财政收入，财政收入的“雪球”越滚越大。但是，这种以投资为动力的经济增长机制，使得社会各界对财政投资的需求也越来越大，财政资金的需求总是大于供给，形成了“钱越多却越不够用”的被动局面。以2003 年为例，南海区各部门做的财政预算是69 亿元，但区财政实际能支配的财力大概是44 亿元，两者相差25 亿元，并且这一缺口有逐年放大的趋势。

　　2.财政资金分配缺乏科学依据，政府财政工作重点不突出。财政资金分配程序一般是：项目单位申报项目→财政部门审核平衡→政府部门审批→财政下拨资金。在这样的资金分配流程中，经常存在这样的问题：首先是用款单位“报大数”，能多报就多报，不进行科学的项目预算;其次是财政部门预算科工作压力大，因为预算科掌管着财政资金分配权，因此，也就成为政府和各财政主管领导争夺的主阵地，于是预算科在分配资金时需要考虑谁的官大，谁的关系好，谁哭得最厉害等问题，最终的结果是是谁的官大谁主管的部门分得多，谁叫得最响谁分得多。

　　3.政府部门本位主义思想，中超买球严重干扰了财政分配秩序。财政预算本是政府的施政纲领，政府职能通过财政预算体现，财政预算影响政府职能的实现。但在传统的财政分配制度下，各主管领导为了实现自己的政绩，都希望给自己所主管的部门争取更多的资金，谁都想多要、多得。由于缺乏科学合理的决策分配机制，有限的资金分配变成了领导之间权力和交情的博弈。这些博弈主要体现在政府部门各主管领导的博弈、财政部门各主管领导的博弈、政府各部门(局)之间的博弈。有时为了平衡各部门、各单位的利益，就只能搞平均、撒胡椒面，给大家都给一点，往往使有限的资金不能用在最需要的地方。政府部门本位主义思想，严重干扰了财政资金的分配秩序，每年的财政分配就像“一场没有硝烟的战争”，“赢家”于宏观经济而言可能沦为“失家”。既不利于政府调控经济，也不利于政府宏观经济政策的执行。

　　4.项目预算管理不规范，影响了资金使用效益。在传统的预算管理体制下，多数单位在预算立项时，“拍脑袋”决策，立项瞄准的是争取财政资金，立项和预算均为了争取更大分量的“唐僧肉”。因此，对立项的可行性、规范性缺乏论证，甚至导致某些项目的综合效益不高或者中途搁置，进而出现财政资金转用途等问题，严重影响了有限的财政资金使用效益的发挥。甚至对一些单位来说，设立项目只不过是个“要钱”的借口，根本还没有顾上考虑“项目该不该上，怎样上”的问题，更拿不出可行性方案和实施方案，更不用说项目效果和目标。

　　1.区委、区政府的高度重视和大力支持。对于传统财政分配制度的弊端，企业家出身时任南海区区长李贻伟同志深有体会。所以，当财政局提出实行绩效预算的设想时，他给予了充分肯定和大力支持。并于2004 年2 月13 日，在南海区首次召开的财政资金预算评审会上作动员讲话，区委领导的重视和期望极大地坚定了南海财政局坚持探索和开展绩效预算工作的信心和决心。南海区、监察部门等也对南海区财政局的绩效预算改革给予高度评价和大力支持，并派员参加财政专项支出项目预算评审会，客观上帮助南海区财政局的绩效预算改革消除了一定的阻力，促进了政府其他部门的理解、配合和支持。

　　2.公共财政导向的综合财政改革为绩效预算改革铺平了道路。公共财政导向的综合财政改革从资金、资产和资源等方面规范了单位各项管理。2002 年“金财”工程正式启动后，南海区成功搭建了南海公共财政管理信息平台。收支两条线、国库集中支付制度改革、清理单位“小钱柜”、统发工资、津贴制度推行、区直机关办公费用标准化改革等加大了对单位的会计监督，中超买球规范了资金管理;资产清查登记、政府资产统一管理等一系列的改革，极大地规范了南海区各单位的资产管理;政府资源的拍卖制度等的推行进一步加强了对政府资源的管理。经过这一系列扎实的改革，各单位用钱来源得到规范，花钱主要通过预算资金来解决，为推行绩效预算铺平了道路。

　　3.财政部门无畏改革的勇气和大胆创新的意识。南海，跻身于中国改革的前沿阵地――广东省。南海人传承了广东人勇于创新，善于改革的伟大精神。敢为人先，无所畏惧的改革精神促使南海区财政局痛下决心，敢于革自己的命，率先从本部门工作启动了绩效预算改革。因为绩效预算制度，等于将财政部门过去拥有的大权分散化，权力的放弃，对于财政部门本身就是一种挑战，没有一定的勇气和胆识是很难做到的。可以说南海区财政局的无畏的改革勇气和创新精神是推行绩效预算改革的必要条件之一。

　　4.智囊团队参与，尽量规避风险。一是邀请广东省财政厅财政科学研究所参与。从某种程度上讲，财政科研所在这次改革中起了主谋的作用。首先，理论准备，财政科研所在接受这项任务后，做了充分的前期理论研究工作，黎旭东所长不但查阅国外有关绩效预算的资料，而且亲自去国外考察，综合比较了美国、加拿大、澳大利亚等国的绩效预算制度后，有针对性地提出了适合中国国情的绩效预算改革方案。其次，方案设计。财政科研所帮助南海区财政局设计了绩效预算的整套方案，包括流程、评审工作方案、申报表、评估指标体系等。再次，组织评审工作，南海区为了规避风险，把绩效预算的策划和执行评审工作也交给了财政研究所，自己不参与，为评审工作的公平性、公正性提供了前提条件。二是邀请专家参与评审。在评审阶段，邀请项目相关领域的技术专家和经济政策专家参与，如信息化项目，邀请信息领域专家做评委。技术专家和经济政策专家参与，使项目的可行性、资金预算的准确性、是否符合国家政策和地方发展战略、资金使用效益等，建立在专家认可的基础上。

　　5.政府各部门的配合和支持。财政绩效预算改革不仅是财政局一个部门的事情，绩效预算改革涉及到政府各个职能部门，是一项系统工程，也绝对离不开政府各部门的配合和支持。一方面，通过公共财政导向的一系列综合财政改革使得各单位花钱基本通过财政预算来解决，各单位在某种程度上只能选择配合;另一方面，在南海区委区政府的大力支持下，绝大多数单位对绩效预算改革给予理解和支持，并在具体的项目立项申报、评价中进行配合和支持。政府各部门的这种支持和配合是绩效预算改革取得成功的基本保障之一，使绩效预算改革免遭在摇篮中夭折的厄运。

　　南海区的绩效预算改革在中国各级财政部门中是先迈一步，并且步伐坚定，取得了较大的成功。本文仅深入分析了其迈出这一步的艰辛和取得成功的条件，希望能够为其他兄弟部门所借鉴。在市场经济日趋成熟的今天，中国的财政体也必须面临一场改革。也许南海区在财政改革的道路上遇见的问题不是普遍存在，也许成就南海区绩效预算改革的条件不是所有部门都具备，但是，南海区政府的绩效预算改革的成功至少是中国的财政绩效预算改革闯出的一条成功之路，我们仍然可以从中汲取其成功的经验。

　　[1] 刘尚希.构建和谐社会与当前财政的任务[J].经济研究参考，2006，(71)：4-9.

　　[3] 祝小宁，华燕玲.论绩效预算在中国实施的现实障碍：第8 卷[J].电子科技大学学报：社科版，2006，(6)：44-47.

　　[5] 黄明锦.中国财政绩效预算管理中存在的问题与对策：第21 卷[J].桂林论丛，2005，(6)：34-36.

　　[7] 范静.浅谈如何用绩效预算优化部门预算[J]..农业科研经济管理，2003，(2)：34-35.