【政府项目投融资】财政部融资平台隐性债中超买球务典型案例的解读（二）

　　中超买球（作者简介：林晓东，大成律师事务所律师，国家发改委中国经济体制改革研究会理事、中国开发区协会投融资专业委员会顾问、中国投资协会项目投融资委员会专家、中国国际工程咨询协会专家，长期专注于片区开发、政府投融资、PPP等项目。）

　　8月1日，公众号发布了 当前引发隐性债务的主要原因（附财政部融资平台隐性债务典型案例的解读一）的文章 ，今天解析第二个案例：

　　2015年10月，时任牡丹江市常务副市长白某某批准相关部门与牡丹江市城市投资集团有限公司签订委托代建协议18份（其中15份为事后补签），承诺安排财政补贴15.86亿元，并以预期土地出让收入支付应收账款16.18亿元，支持该公司发行“16牡城02债”18亿元，造成新增隐性债务。

　　本案例也是地方政府通过融资平台公司举借债务，并以财政资金偿还，因此被认定为隐性债务。但是，本案例与第一个案例不同，中超买球存在了另外几个十分典型的形式，对我们掌握隐性债务的认定标准具有非常重要的意义。中超买球为了对本案例进行较为全面的掌握，我们查询了“16牡城02债”的债券募集说明书——《2016年第二期牡丹江市城市投资集团有限公司公司债券募集说明书》（2016年10月，本文简称“募集说明书”），结合募集说明书中的内容，我们对本案例进行分析如下：

　　我们将募集说明书中关于“代建”的主要阐述列举如下：第一，关于代建的内容进行了多处类似表述，例如，“发行人承接市内基础设施建设项目，同市政府签订委托代建协议，按照协议约定由发行人负责办理与施工建设相关的各项审批手续、组织协调拆迁安置工作，与各设计、施工、监理等单位摊派并签订各类承包合同并支付承包费，筹集并管理项目资金，待工程建设完毕后向政府收取项目代建费。”第二，2013-2015年度，发行人基础设施建设收入（代建收入）占主营业务收入的比例分别为84.36%、87.03%和89.05%。

　　上述代建模式，在我国多年以来各地融资平台公司的业务中已经司空见惯，被很多人视为是平台公司理所应当拥有的固有业务，已经根深蒂固的植入了很多政府与平台公司负责人的内心深处，其正确性、必要性、必然性似乎已经不可动摇。这是我国多年以来，地方政府和平台公司的一个重大误解。从本质上讲，“代建”是一种项目管理方式而不是投融资方式，也就是说，代建单位是受项目主体（针对基础设施建设项目，项目主体通常就是某一个政府职能部门）的委托，实施项目管理职能，以弥补项目主体自身的专业知识和管理经验的不足。对此，2014年《中央预算内直接投资项目管理办法》（国家发展和改革委员会第7号令）中做出了明晰的阐述：“对于项目单位缺乏相关专业技术人员和建设管理经验的直接投资项目，项目审批部门应当在批复可行性研究报告时要求实行代理建设制度（‘代建制’），通过招标等方式选择具备工程项目管理资质的工程咨询机构，作为项目管理单位负责组织项目的建设实施。”

　　但是，针对单独的非经营性项目而言（对于经营性项目，一般采用“项目管理”名词，而不是用“代建”名词，我们不再展开说明），显然属于政府投资项目，建设资金理应只能由政府相关部门筹集资金，而不能由代建单位来筹集。退一步讲，即便由代建单位参与融资，其充其量也只是因为金融资源丰富、投融资专业性强而提供技术支持、渠道搭建服务，融资主体（借款主体）仍然应为项目主体（从当前看，除了发行政府债券，其他方式都是违规的）。因此，本案例中代建单位既做了项目管理的工作，又以自身名义进行融资，显然与代建的本质相违背。

　　本案例的“代建”十分具有典型性，从近几年市场中看，绝大部分平台公司都将“代建”默认为了“融资+代建”，这显然是与正解大相径庭的。中超买球这种被误解的“代建”已经成为了滋生隐性债务的重要“沃土”，希望各地政府及平台公司、其他相关机构给予足够的重视。

　　募集说明书表述，“本项目是牡丹江市重大的民生工程，关系到约9,030户居民的生活 居住环境，因此得到牡丹江市政府的大力支持，根据《牡丹江市人民代表大会常务委员会关于同意市政府关于安排财政资金专项用于‘2014年牡丹江主城区棚户区改造项目’补贴的报告的决定》（牡发[2015]38号），自2016年起，牡丹江市政府将下拨共计158,640.00万元财政资金作为该项目的补贴。”（从2016年-2023年，每年财政补贴19,830万元）。

　　财政补贴是我国财政资金应用领域最广、应用率最高、灵活性最强的方式之一，但是，并不能因此就认为，地方政府对“财政补贴”的方式可以任意为之。实践中应把握两个核心问题：

　　就棚户区改造项目而言，在2016年前后的时间，采用PPP模式、特许经营模式、政府购买服务方式是国家支持的方式，在这些方式内使用财政补贴是具有合规性基础的（政府购买服务并不是财政补贴，而是财政付费）。但是，本案例并没有采用上述三种的任何一种模式，而是地方政府“创造性”的使用了财政补贴。这种在没有合法合规依据的情况下，由平台公司融资建设，再由政府以“财政补贴”名义承诺财政支付，被认定为隐性债务，是在所难免的。

　　从2015年以来，我国一直都是实行中期财政规划，即以三年滚动方式编制预算，而不能一次性超过3年编制长期预算。目前我国仅是在PPP领域等为数不多的领域，为了应对长达10年以上的财政资金安排，才支持了地方政府可以编制中长期财政规划。但是，本案例中的模式，显然不在恩赐之列。

　　募集说明书表述，“为保障政府机构应付资金落实到位，牡丹江市政府下发《关于牡丹江市城市投资集团有限公司应收账款情况的通知》，将位于大庆路北侧、铁路三角线东西两侧地块出让收益作为政府机构应付资金的偿还来源。上述地块在未来五年完成出让后，出让收入扣除相关税费将优先用于支付政府及相关部门应付的16.18亿元资金。”

　　上述模式的核心是将预期土地出让收入作为政府向平台公司的付款来源。这里有一个比较容易混淆的问题，需要我们强调说明：以《中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）为核心的一系列政策法规文件，都明确规定了，不得承诺将预期土地出让收入作为国有企业（包括融资平台）偿债资金来源。如果从文义上看，似乎应理解为，平台公司对外产生了债务（例如融资、施工垫资等），在对债权人进行承诺（或签订协议）时，不得将预期土地出让收入作为偿债来源。但是，实际上并不能仅作此狭义理解。如果平台公司对外融资（垫资）时并没有对债权人作此明确承诺，但是，平台公司却在与政府的协议或文件中，将预期土地出让收入作为政府向平台公司应收账款的支付来源，以此对债权人“心安”，则同样与前者做相同的违规认定，本案例即属于后一种情况。

　　前后两种情况均被认定为隐性债务，核心原因就是企业举债明明应该以自身实力偿还，却穿透依赖于财政资金支付，此时这个企业显然就是一个“通道”的作用。当然，我们也要明确一点，如果财政资金以合法合规的形式向国有企业支付，则将被认定为国有企业的合法所得，与隐性债务的性质是不同的，PPP模式和特许经营模式下的财政补贴，即是如此。

　　在当前，将预期土地出让收入作为实质性收益来源（或者说是占比最大的收益来源），是我国很多地方政府项目（尤其是片区开发类项目）的常见实施理念。本案例正是给这种以未来土地出让收益来促进资金平衡的项目，提供了具有参考价值的样本，足以引发人们的进一步深思。

　　综上，本案例尽管发生在2015年，但是时至今日仍然具有很强的借鉴意义。代建、财政补贴、预期土地出让收入，仍然是当今基础设施建设和投融资领域的三个高光名词，无一例外的不是隐性债务的高发诱因。我们希望各地政府应真正的深刻理解代建、财政补贴、预期土地出让收入的本质，在项目运作时，引以为戒，努力促进项目的合规化落地实施。

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